Nila-Pia Rähle – Hürden überwinden: Best Practices für die Zulassung von Medizinprodukten

Fakt Nummer 1: Nila-Pia Rähle ist leidenschaftliche Start-Up Gründerin und Unterstützerin, Innovation hat Nila-Pia Rähle schon immer interessiert und sie ist Mitgründerin von Effectum Medical AG

Fakt Nummer 2: Nila-Pia Rähle hat zwei Kinder und beschäftigt sich intensiv mit dem Thema, wie man Arbeit und Familie ideal vereinbaren kann

Fakt Nummer 3: Nila-Pia Rähle interessiert sich auch sehr für Naturschutzthemen und ist Co-Präsidentin von einem Pilzverein

Ursprünglich wollte Nila-Pia Rähle Medizin studieren, hat sich aber kurzfristig doch für das Biochemie Studium entschieden. Nach dem Studium ist Nila-Pia Rähle aber direkt wieder in die Medizintechnik eingestiegen und hat dort die letzten 20 Jahren in verschiedenen Funktionen verbracht, unter anderem auch Start-Ups betreut.

Hauptsächlich interessiert sich Nila-Pia Rähle für Innovationen und Regularien.

Zu Beginn sind es meist viele Strategiefragen, die Nila-Pia Rähle gestellt werden. Fragen über Dauer und Kosten der Zulassung, Fragen über Länder, wo sie zuerst die Zulassung beantragen sollen.
Oftmals haben die Start-Ups keine Ahnung welche Regularien bei ihnen anwendbar sind, genau dort bietet Nila-Pia Rähle ihre Unterstützung.

Es gibt zwei Themenbereiche, wo der Hauptfokus liegt. Einerseits auf dem Qualitätsmanagement nach ISO 13-4-85, was in der Medizintechnik anwendbar ist. Andererseits diverse Gesetzestexte wie die Medical Device Regulation [MDR] oder die in-Vitro-Diagnostik Regulation [IVDR].

Ein Medizinprodukt ist ein Produkt, das zur Anwendung an dem Menschen bestimmt ist. Es muss gewisse Anforderungen zu Risikobetrachtung und Leistungsfähigkeit erfüllen. Das heisst, es muss eine Risiko-Nutzen-Abschätzung für den Nutzer gemacht werden.

In den USA gibt es auch für Medizinprodukte bei Tieren eine solche Anforderung. In Europa und der Schweiz gibt es das nicht, hier ist es nur für humanmedizinische Produkte relevant.

Das Wohl des Patienten und des Nutzers muss bei Medizinprodukten immer im Fokus sein. Dafür braucht es ein Überwacher, der überprüft, ob ein Produkt den Anforderungen entspricht. Hauptsächlich bezüglich Risikominimierung und Nutzenmaximierung für den Patienten.

In Europa gibt es vier Risikoklassen in der Medizintechnik. Die Klasse 1 ist am wenigsten reguliert, weil sie die geringsten Risiken bergen, wie beispielsweise Rollstühle. Die Klasse 2a entspricht den Produkten mit den mittleren Risiken, hier fallen viele Softwareapplikationen ein oder beispielsweise elektrische Rehabilitationsschienen. Die Klasse 2b haben bereits ein hohes Risiko, in dieser Klasse sind beispielsweise Implantate. Und als letzte Gruppe gibt es die Klasse 3, hier sind zum Beispiel Beatmungsgeräte drin, wo das Risiko besonders hoch ist.

Das ist nicht immer so klar. Die MDR gibt Regeln vor, die entscheiden und bestimmen in welche Klasse das Produkt gehört.

Gerade bei den Softwares gibt es seit kurzem eine neue Regel, die Regel 11. Sie besagt, dass alle Software für diagnostische oder therapeutische Zwecke in die Klasse 2a gehören. Hier gibt es aufgrund der Neuheit noch viele Unsicherheiten und Unklarheiten, weil sie bei verschiedenen Behörden und Stellen noch unterschiedlich ausgelegt werden können.

Die Regularien zu lesen ist sehr schwierig. Dafür benötigen Start-Ups viel Zeit, um sich damit auseinanderzusetzen. Für Start-Ups mit Produkten in der Klasse 2a und höher bedeutet das ein langer Prozess. Zuerst müssen sie eine technische Dokumentation [TechDok] erstellen und ein Qualitätsmanagementsystem [QMS] aufbauen. Parallel dazu müssen sie eine benannte Stelle suchen und damit den Zertifizierungsprozess starten. Das QMS müssen sie auditieren lassen und die TechDok an die benannte Stelle einschicken. Bis zum Einschicken dauert es für Software-Produkte (2a) meistens zwischen 6-12 Monate. Nach der Einreichung dauert es wiederum 9-18 Monate, bis die benannte Stelle die Zulassung zuspricht. Die langen Wartezeiten sind auf die vielen neuen Produkte und Einreichungen zurückzuführen. Start-Ups unterschätzen diesen Prozess und Investoren verstehen oftmals die langwierigen Prozesse nicht.  

In dieser Zeit sieht man Start-ups regelrecht leiden. Es ist eine Zeit, wo sie nichts produzieren oder vertreiben können und gleichzeitig viel Geld ausgeben für eben benannten Prozess.

Deswegen rät Nila-Pia Rähle vielen Start-Ups sich Alternativen zu überlegen, wie sie das Produkt früher auf den Markt bringen könnten. Zu Beispiel können sie teilweise ihr Produkt zuerst als “nichtmedizinisches Produkt” auf den Markt bringen.

Genau bei den zwei Themen lohnt es sich wirklich externe Hilfe einzufordern. Es gibt für Start-Ups zwei Wege, die sie einschlagen können. Einerseits indem man sich Hilfe holt beim Erstellen des QMS beziehungsweise indem man sich die Templates direkt einkauft.
Als Beispiel bietet Effectum Medical zwei Möglichkeiten, entweder kann das Start-Up das QMS direkt abkaufen oder Effectum Medical tritt als «In-Verkehr-Bringer» auf, weil sie lizensiert sind. Der Vorteil dabei ist, dass sehr viel Zeit gespart werden kann. Das Produkt fällt in den Scope von Effectum Medical und die Wartezeit bei den benannten Stellen wird um einiges verkürzt (mind. 6 Monate).

Einige Start-Ups richten auch den Blick in die USA, da es dort möglich ist das Produkt beschleunigt auf den Markt zu bringen.

Der grosse Unterschied ist der Zeitaspekt. Ein Produkt der Klasse 1 wird direkt bei der Behörde gemeldet und notifiziert, das heisst man lässt es in Eigenverantwortung zu. Produkte der Klasse 2a und höher müssen bei den benannten Stellen gemeldet werden, was die Prozessdauer enorm in die Länge zieht.

Das sind von den Behörden ernannte und akkreditierte Stellen für die Zulassung von verschiedenen Produkten. In Europa gibt es ca. 50 Stellen, die Produkte unter dem neuen Regular zulassen können. Die Engpässe bei den benannten Stellen gibt es aus zwei Gründen. Erstens gibt es zu wenige benannte Stellen, die solche Zulassungen aussprechen dürfen und zweitens müssen alle Produkte, die schon seit über 20 Jahren auf dem Markt sind, ebenfalls neu zugelassen werden unter dem neuen Regular. Bereits erprobte Produkte müssen die neuen Anforderungen der MDR ebenfalls erfüllen, was natürlich benannte Stellen auch überprüfen müssen.

Das kommt sehr viel vor. Es ist bekannt, dass Start-Ups tendenziell eher zu spät Hilfe von Dritten anfragen und sich zu spät über die Richtlinien, welche ihr Produkt einhalten müssen, Gedanken machen. Als Beispiel: Softwares müssen nach einer Norm entwickelt werden und es ist praktisch unmöglich dies nachzudokumentieren. Hier empfiehlt sich dringend die Dokumentation parallel zur Entwicklung zu machen. Idealerweise geschieht die Überlegung, was das Produkt alles erfüllen muss, am Anfang, damit die einzelnen Schritte direkt in den Prozess implementiert werden können. Bei diesen Schritten kann ein Coach vielfach sehr hilfreich sein, beispielsweise jemand von innoswiss-coaching.

Es gibt gewisse Vorgaben, was alles dokumentiert werden muss, das ist bei Medizin-Softwares die Norm IEC 62304. Dies geschieht idealerweise parallel zur Programmierung, um doppelte Arbeit zu vermeiden.  

Das gibt es immer wieder, vor allem bei Hardware-Produkten. Bei Software-Produkten ist das praktisch unmöglich.

Die gesamte Entwicklung und Regulare geht um das Thema Sicherheit und Leistungsfähigkeit. Es gibt ein V-Modell, wo Nutzenanforderung und Produktspezifikation ein Punkt und Verifizierung und Validierung den anderen Punkt darstellen. Wenn der Input schon schlecht ist, dann ist der Schritt der Validierung und Verifizierung auch nicht richtig zu machen. Deshalb ist es wichtig, dass schon von Anfang medizinische Evidenz und Qualität Thema ist. Hierfür gibt es diverse Tests für die Entwicklung, welche die Personen unterstützen.  

Auf allen Märkten und in jedem Land gibt es unterschiedliche Normen, die erfüllt werden müssen. Ein Start-Up muss sich initial überlegen, welcher Markt wann Sinn macht. Viele streben zu Beginn Europa und die USA an, weil diese zwei Märkte vieles schon abdecken.
Ein paar Beispiele für diese Normen sind: Recognized Consensus Standards in den USA, die ISO-Norm in Europa, die SFDA in China oder die PMDA in Japan.

Die Schweiz hat die MDR grundsätzlich übernommen und in die Medizinprodukte-Verordnung abgedruckt. Jedoch entstanden aufgrund des Scheiterns des Rahmenabkommens zwischen der Schweiz und der EU, viele Hürden, welche auch mit mehr Kosten einhergehen. Eine Schweizer Firma muss nun einen EU-Repräsentanten ernennen, der die Pflichten der Schweizer Firma in Europa erfüllt. Er muss beispielsweise Meldungen an EU-Behörden weiterleiten. Dasselbe gilt aber auch für EU-Firmen in der Schweiz, auch diese brauchen nun einen Schweizer Repräsentanten. 

Das ist sehr unterschiedlich und deshalb schwierig zu sagen. Mit mindestens einer sechs-, wenn nicht sogar siebenstelligen Zahl müssen die Firmen aber rechnen.

Softwares, wie beispielsweise DiGa’s, haben gewisse Herausforderungen. Eine davon sind die neuen Regularen, die besagen, dass Softwares in die Klasse 2a gehören. Dies muss man einerseits bei der Programmierung und Entwicklung berücksichtigen, aber andererseits auch, wenn man Änderungen oder Updates machen will. Bei grösseren Änderungen muss die Firma/ das Start-Up eine Änderungsmeldung bei der benannten Stelle einreichen. Diese Meldung muss mittels Gap-Prüfung geprüft und freigegeben werden. Dieser Prozess dauert aber weniger lange als der Zulassungsprozess, es muss aber mit ca. 4-6 Monaten gerechnet werden.

Die MDD war hauptsächlich auf die Hardware ausgelegt. Die neue MDR ist deutlich ausführlicher und auch bezüglich Software besser anwendbar. Bezüglich künstlicher Intelligenz [KI] ist aber die neuen Regulare noch zu wenig ausführlich ausgearbeitet. Die KI-Software lernt und entwickelt sich kontinuierlich, dies kann die Regulare nicht berücksichtigen. Es muss immer ein Schnitt gemacht werden, das Medizinprodukt muss geprüft und zugelassen werden und dann kann man es weiterentwickeln. Dann muss wieder ein Schnitt gemacht werden, es muss geprüft und zugelassen werden und dann wieder weiterentwickelt werden. Dieser Prozess ist mit vielen Unterbrüchen verbunden.

Wo eine Verschlankung der MDR wünschenswert wäre, ist bei der Mehrarbeit und Mehrdokumentation, die dem Patienten keinen direkten zusätzlichen Nutzen bringt. Dort sind die Regulare etwas über das Ziel hinausgeschossen.

Die «selber in-Verkehr-Bringer» werden bei Produkten Klasse 2a oder höher beim Zulassungsverfahren des Produkts bezüglich QMS und TechDok auditiert. Beim QMS wird in der ersten Phase das Produkt geprüft und in der zweiten Phase die Firma besucht und auditiert. Es gibt jährlich ein Überwachungsaudit in der Firma selbst und alle drei Jahre ein Rezertifizierungsaudit, wo die Anforderungen der Firma/ des Produkts bezüglich ISO-13485 und dem Artikel 10 der MDR überprüft werden.

Die FDA ist die Zulassungsbehörde der USA, unter anderem für Medizinprodukte. Es wurde verkündet, dass zukünftig in der Schweiz FDA-Zulassungen anerkannt werden sollen. Dies ist ein grosser Schritt für die Schweiz und auch für Start-Ups, weil dann Zulassungen, von den USA auch in der Schweiz gelten. Das Zulassungsverfahren in den USA ist bekanntlich einfacher als in der Schweiz. Es gibt aber keinen genauen Zeitplan, es wird mindestens noch 1½ - 2 Jahre dauern.

Hilfreich wäre, wen die MDR klar zu interpretieren wäre. Verschiedene Behörden an benannten Stellen interpretieren gewisse Punkte unterschiedlich. Was ebenfalls entschlackt werden könnte sind die Papierhäufen. Vielfach wird viel Dokumentation gefordert bei Punkten, die wenig mit dem Benefit für die Nutzer zu tun haben. Vor allem die TechDok ist mit viel Papieraufwand verbunden, was aber mit wenig Nutzen für den Patienten verbunden ist. Man müsste sich viel mehr auf die Risikobetrachtung und die Leistungsfähigkeit konzentrieren, weil genau hier der Benefit für die Patienten steckt.

Die benannten Stellen mussten in den letzten Jahren sehr schnell wachsen. Es gab viele Neueinstellungen von Personen, die noch wenig Erfahrung haben. Diese Personen konzentrieren sich hauptsächlich auf den Gesetzestext und im Vergleich dazu wenig auf das Produkt selbst.

Mehr als die Hälfte der Start-Ups richtet den Blick in die USA, weil die MDR mit viel Unsicherheiten bezüglich Software und langen Wartezeiten verbunden ist. In den USA gibt es ein rein risikobezogenes Zulassungsverfahren. Das heisst, wenn es bereits ähnliche Produkte auf dem Markt gibt, kann man ein beschleunigtes Verfahren einleiten. Dieses Verfahren prüft die TechDok und dauert in der Regel nur 90 Tage. In der EU und der Schweiz ist das nicht möglich.  

Es gibt aber auch Nachteile in den USA. Einer davon ist der riesige Markt, der eine genaue Marktstrategie verlangt, was oft mit hohen Kosten verbunden ist. Hier wäre die Anerkennung von FDA-Zulassungen in der Schweiz für die Start-Ups ein riesiger Vorteil. Sie könnten das Produkt in den USA prüfen und zulassen, dann in der Schweiz anerkennen lassen und auf dem Schweizer Markt vertreiben.

Am wichtigsten ist eine gute Planungsphase, es lohnt sich hier viel Zeit zu investieren. Themen wie: auf welche Märkte möchte ich und welche Zulassungen brauche ich, detailliert klären. Frühzeitig mit zukünftigen Kunden in den Austausch kommen, frühzeitig einen Coach oder sonstige externe Unterstützung holen.

Kurz gesagt eine fundierte und detaillierte Planung ist der Schlüssel.

Im internationalen Vergleich hat sich die EU durch die MDR ins Abseits bewegt. Einerseits wegen den langen Wartezeiten bei den benannten Stellen und andererseits wegen den vielen Unsicherheiten. Es gibt viele Unklarheiten bei den Zulassungen von Software-Produkten und auch KI. Es ist sehr wichtig, hier einen Weg zu finden, der Innovation nicht unterdrückt. Sonst werden zukünftig sehr viele Firmen sich in die USA bewegen und dort zuerst auf den Markt kommen.